Bien qu’ils demeurent sujets britanniques en 1774, après le Traité de Paris de 1763, les Canadiens demeurent attachés à leurs libertés qu’ils associent au riche héritage de leurs origines.
Un acte intolérable pour les Insurgés américains
Grief 20
"Pour avoir aboli le libre système des lois anglaises dans une province voisine [à savoir Québec], y avoir établi un gouvernement arbitraire et avoir élargi ses frontières pour en faire à la fois un exemple et un instrument adéquat pour introduire le même régime absolu dans ces colonies".(extrait de la déclaration d’indépendance des États-Unis de 1776)
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| Le grief encadré dans le facsimilé de la Déclaration d'indépendance de 1776, signée et grossoyée |
Détail
Loi britannique adoptée en 1774. C'est la première constitution québécoise émanant du Parlement de Londres.
L'Acte de Québec établit un Conseil législatif pour légiférer dans la Province de Québec. Les frontières de la colonie sont agrandies jusqu'au bassin hydrographique des Grands Lacs, le libre exercice de la religion catholique romaine est légalisé et le serment du test est remplacé par un serment au roi permettant aux catholiques de devenir conseillers législatifs et juges. Rappelons que le serment du Test faisait partie d'un ensemble de serments de fidélité à la couronne britannique que devaient prononcer tous les fonctionnaires et officiers anglais et qui avait pour but d’exclure les catholiques des charges administratives.
Enfin, l'usage des lois civiles françaises dans l'appareil de justice de la colonie est légalisé.
Historique
L'Acte à l'effet de pourvoir d'une façon plus efficace au gouvernement de la province de Québec dans l'Amérique du Nord est sanctionné à Londres le 22 juin 1774 (14 Geo. III, c. 83)1. Cette loi révoque les dispositions de la Proclamation royale (1763) concernant la Province de Québec. Le roi et son conseil privé (la Couronne) perdent la prérogative d'organiser seuls l'administration de la colonie, sous la surveillance générale du Parlement. Désormais, les trois branches du Parlement britannique (le Roi, la Chambre des lords et les Communes) constitueront, ensemble, l'autorité suprême pour moduler l'administration interne de la province.
La géographie
Les premiers articles de l'Acte de Québec concernent l'annexion à la Province de Québec, du nord-ouest du « Territoire des Indiens » créé par la Proclamation royale de 1763. Les nouvelles frontières vont du nord de la rivière Ohio jusqu'au sud du territoire de la Compagnie de la Baie d'Hudson, incluant le Labrador, l'île d'Anticosti et les îles de la Madeleine. La Grande-Bretagne établit ainsi « un gouvernement civil » sur cette vaste étendue de territoire où se trouvaient encore « des sujets de France qui ont demandé d'y rester ». Notons que l'indépendance des États-Unis, ratifiée par le Traité de Paris de 1783, amputera la Province de Québec des territoires situés au sud des Grands Lacs.
La révocation des ordonnances
L'Acte de Québec révoque globalement, à compter du 1er mai 1775, chacune des ordonnances rendues par le gouverneur et le Conseil de Québec en exercice depuis 1764. Car, la légalité de ces ordonnances « relatives au gouvernement civil et à l'administration de la justice » avait été mise en doute par certains légistes. Aux Communes, les parlementaires britanniques avaient tranché : le Conseil de Québec avait outrepassé son simple pouvoir réglementaire.
En fait, selon la Proclamation royale et selon la commission du gouverneur James Murray, datée du 28 novembre 1763, il était clairement précisé que le pouvoir législatif n'appartenait qu'« au gouverneur, au Conseil et à l'Assemblée seuls ». Autrement dit, puisque aucune assemblée élue n'a été constituée dans la Province de Québec, les autorités coloniales n'ont jamais obtenu légalement le pouvoir de légiférer.
Le même article révoque les commissions de tous les serviteurs de l'État, à compter du 1er mai 1775. Quant au système judiciaire établi dans la Province de Québec en 1764, il est suspendu pour être réformé.
La religion catholique
Le libre exercice de la religion catholique romaine est officiellement légalisé. Celle-ci reste toutefois soumise à « la suprématie du roi » tel qu'elle l'était déjà selon les traités de capitulation de Québec (1759), de Montréal (1760) et du Traité de Paris (1763). Mais le clergé est légalement autorisé à percevoir la dîme et « may hold, receive, and enjoy, their accustomed Dues and Rights, with respect to such Persons only as shall profess the said Religion ». D'autres mesures sont annoncées pour « l'encouragement de la religion protestante ».
Le serment du test est remplacé par un serment d'allégeance au roi qui permettra aux catholiques d'accéder à des charges publiques sans abjurer leur foi9. Notons qu'en Grande-Bretagne, les fonctionnaires prêtent le serment du test de 1673 à 1829. Il appert donc que de l'administration sous la Proclamation royale de 1763 à l'Acte de Québec de 1774, Londres adapte ses politiques coloniales au contexte particulier d'une société où le catholicisme romain demeure une constante.
Les lois civiles françaises
Londres confirme l'usage des lois civiles françaises dans l'appareil de justice de la colonie. Cette clarification est nécessaire, car des doutes existaient à savoir si « la loi du Canada » avait été supprimée par la Proclamation royale de 1763 et remplacée par la common law. Selon l'usage préalablement établi déjà par les gouverneurs Murray et Carleton, tous les sujets canadiens - et même les sujets britanniques de la colonie - « pourront conserver la possession et jouir de leurs propriétés et de leurs biens avec les coutumes et usages qui s'y rattachent et de tous leurs autres droits civils », à l'exception des ordres religieux et des communautés. En retour, les lois criminelles anglaises demeurent en usage.
Sans qu'il soit expressément question du régime seigneurial dans l'Acte de Québec, le recours aux « lois du Canada » cautionne, dans les faits, le régime féodal dans la Province de Québec. Sur cet aspect des affaires canadiennes, le gouverneur Guy Carleton avait joué d'influence en faveur des principaux propriétaires terriens de la colonie. Dès le 2 juillet 1771, de nouvelles instructions, adressées par le roi à Carleton permettaient à nouveau l'adjudication des terres de la province en fief et en seigneurie.
Puis, en 1774, Carleton convainc Lord Hillborough de faire disparaître, dans la troisième ébauche du projet de loi de Québec - le futur Acte de Québec -, un article donnant la possibilité aux seigneurs de modifier leur propriété en franc et commun socage. Sur ce point, de l'avis de Carleton, la tenure en seigneurie donne à la Couronne un grand pouvoir sur les seigneurs. Finalement, l'Acte de Québec ne fera que protéger les terres qui avaient déjà été concédées en franc et commun socage.
Le Conseil législatif
Par le passé, seules les instructions royales du 7 décembre 1763 avaient permis à Murray d'administrer la colonie à l'aide d'un Conseil, et ce, jusqu'à ce que d'autres circonstances autorisent le gouverneur à établir une assemblée législative. Or, dès 1764, la constitutionnalité même de ce « gouverneur en conseil » a été mise en doute - tout comme la légalité de ses ordonnances.
Autrement dit, une interprétation plus stricte de la Proclamation royale aura pour effet de rendre inconstitutionnelles les instructions royales concernant les pouvoirs législatifs du Conseil de Québec. C'est du moins l'avis légal qu'en font les parlementaires britanniques en 1774. En effet, dans la Proclamation royale, il était clairement question de la convocation éventuelle d'une assemblée élue « de la manière prescrite et suivie dans les colonies et les provinces d'Amérique ».
Puisque la métropole n'entend pas encore convoquer une assemblée législative élue, un conseil législatif nommé est institué avec le pouvoir de légiférer. Cette fois, le pouvoir législatif est clairement défini, sans qu'il soit nécessaire de convoquer une assemblée. L'Acte de Québec édicte que le Conseil législatif se composera de 17 à 23 personnes résidant dans la colonie. Les conseillers législatifs ont officiellement le pouvoir de rendre des ordonnances « pour la paix, le bien-être et le bon gouvernement » avec le consentement du gouverneur. Si celui-ci devait s'absenter de la colonie ou en cas de décès, il serait remplacé par le lieutenant-gouverneur ou, autrement, par le commandant en chef en exercice. Le Parlement impérial conserve, pour sa part, une compétence législative illimitée vis-à-vis de sa colonie et, « par décret de Sa Majesté en son conseil », peut désapprouver toute ordonnance.
En l'absence d'une chambre d'assemblée élue, le Conseil législatif n'a pas le pouvoir d'imposer des taxes ou des impôts. Il peut cependant prélever certaines cotisations pour l'entretien des routes, des bâtiments publics et « d'autres fins d'utilité locale » dans les districts et les bourgs de la province.
Un quorum est fixé pour que puisse être adoptée une ordonnance, c'est-à-dire que « la majorité de tous les membres du Conseil » devront être présents durant une séance. Quant aux sessions parlementaires, elles doivent être tenues « entre le premier jour de janvier et le premier jour de mai, à moins de nécessité urgente ». De sorte que les sessions se terminent avec l'ouverture de la navigation sur le fleuve Saint-Laurent.
L'Acte du revenu de Québec
Juste après l'Acte de Québec, le Parlement britannique adopte l'Acte du revenu de Québec (14 Geo. III, c. 88) qui établit « un fonds pour pourvoir aux dépenses de l'administration de la justice et au soutien du gouvernement civil dans la province de Québec ». Cette loi abolit aussi les droits imposés par le précédent régime sur l'importation de vins, de rhum et d'eau-de-vie ainsi qu'un droit de 3 % sur toutes autres marchandises importées et exportées. En lieu et place, à compter du 5 avril 1775, de nouveaux droits seront prélevés sur les mêmes produits de même que sur la mélasse. Le directeur des douanes est chargé de percevoir ces sommes et de les remettre au Receveur général de la province. S'ajoute à cela une licence que toute personne tenant une auberge ou un cabaret public ayant un débit d'alcool devra payer au Receveur général.
Les autres sources de revenus du gouvernement colonial - revenus casuels, domaniaux, amendes, rentes, affermages - ne sont pas affectées par l'Acte du revenu. De par son droit de conquête, la Couronne continue de percevoir ces revenus18. En 1775, des modifications seront apportées à l'Acte du revenu pour lutter contre la contrebande (15 Geo. III, c. 40).
L'adoption de l'Acte de Québec au Parlement de Westminster (1774)
Le gouverneur Carleton figure parmi les principaux instigateurs de l'Acte de Québec. Le 1er août 1770, il quitte Québec pour Londres afin de presser l'adoption d'une constitution qui « préserverait la bonne humeur et l'harmonie parfaite » dans la colonie.
Si les affaires de la Province de Québec n'ont jamais constitué un sujet de première importance pour les hommes politiques britanniques, l'adoption de la Proclamation royale de 1763 a été suivie néanmoins de diverses études ministérielles quant au règlement définitif des affaires de la Province. Le gouvernement du premier ministre Grenville tendait déjà, en 1765, vers le règlement de ce dossier. Son successeur, le marquis de Rockingham, désirait également aller de l'avant avec un projet pour régulariser l'administration de la Province de Québec. D'ailleurs, un rapport similaire à ce que sera l'Acte de Québec sera déposé devant le Conseil privé de Londres le 13 mai 1766. Puis, jusqu'en 1770, Lord Hillsborough, le secrétaire d'État aux colonies, mène de nouvelles enquêtes sur la forme de gouvernement à donner à la Province de Québec. Cette même période correspond néanmoins à un changement de mentalité au cœur de la classe politique quant aux droits des catholiques au sein de l'Empire britannique.
En 1770, le gouvernement tory de Lord Frederick North prend les choses en main en vue de doter la Province de Québec d'une constitution qui permettrait d'obtenir le « ferme attachement » des Canadiens. Faisant suite au lobby de Carleton, des recommandations concernant l'Acte de Québec sont mises en place à l'été 1773.
Le solliciteur général Alexander Wedderburn rédige les premières ébauches de l'Acte de Québec en février 177424. D'autres acteurs jouent un rôle clé dans l'élaboration du bill : le secrétaire d'État aux colonies Lord Dartmouth; le gouverneur Carleton; William Hey, juge en chef de la Province de Québec de 1766 à 1776; Lord Hillsborough, ancien secrétaire d'État aux colonies, et Lord Mansfield (lord chief justice), de même que le procureur général Edward Thurlow.
L'étude du projet de loi
Au Parlement de Westminster, la première lecture du bill est présentée par Lord Dartmouth à la Chambre des lords, le 2 mai 1774. Il est adopté en troisième lecture le 17 du même mois.
À la Chambre des communes, le principe du bill est étudié en deuxième lecture le 26 mai. En vain, l'opposition whig demande que soit donné un caractère temporaire à la nouvelle constitution. D'autres objections concernent la restauration des lois civiles françaises et l'absence de jugements par jury dans les causes civiles. L'opposition critique également l'absence de l'habeas corpus, mais c'est surtout la question de la religion catholique qui soulève les passions. Le projet de loi est adopté en deuxième lecture par un vote de 105 contre 29.
Les 2 et 3 juin, en comité législatif (committee upon the bill), les députés entendent les opinions du gouverneur Carleton, de l'ex-procureur général Francis Maseres27, du juge en chef William Hey28, de Michel Chartier de Lotbinière, à titre de porte-parole des seigneurs canadiens29, et de James Marriott, avocat général du roi (king's advocate general). Les témoins répondent à une multitude de questions relatives au bill de Québec. Chacun livre un avis personnel - et parfois divergent - sur l'État, la justice, la religion, le commerce et les Canadiens en général de même que sur la meilleure forme d'administration à instaurer dans la Province de Québec. L'opposition souhaite également entendre l'opinion de l'ex-gouverneur James Murray, mais les ministériels n'y voient pas la nécessité : une motion convoquant Murray est d'ailleurs rejetée par un vote de 90 contre 36.
En comité plénier, les 6 et 7 juin, les députés étudient les articles du projet de loi. Quelques articles sont amendés par Lord North. Plusieurs députés de l'opposition désapprouvent le bill de Québec dans son ensemble.
L'adoption du projet de loi
Le 10 juin, les amendements adoptés en plénière sont lus une deuxième fois à la Chambre des communes. Par motion, l'opposition propose l'ajout de cinq nouveaux articles : 1. Un article permettant le jugement des causes civiles devant jury; 2. Un article donnant, pour sept années, un caractère temporaire à la loi, visant plus particulièrement le Conseil législatif; 3. Un article réglementant l'adoption des ordonnances, lequel donnerait un droit de veto à la Cour suprême de justice; 4. Un article pour introduire l'habeas corpus; 5. Un article pour que les séances du Conseil législatif ne se tiennent pas à huis clos. Tour à tour, ces projets d'amendement sont rejetés par les ministériels.
Le 13 juin, par un vote de 56 contre 20, le projet de loi est adopté en troisième lecture. Cinq jours plus tard, les amendements apportés au bill par les députés la Chambre des communes sont étudiés à la Chambre des lords pour être adoptés par une majorité de 26 contre 7. La loi est sanctionnée le 22 juin suivant.
Les suites de l'Acte de Québec
Dans la Province de Québec, l'Acte de Québec, qui entre vigueur le 1er mai 1775, est d'abord accueilli favorablement par les Canadiens. Carleton affirme que « les sujets canadiens de Sa Majesté sont profondément touchés de la grande bonté que le roi leur a témoignée à l'occasion du dernier acte voté pour réglementer le gouvernement de la province ».
Les clauses de l'Acte de Québec touchant le retour des lois civiles françaises et l'officialisation de la religion catholique romaine satisfont les Canadiens. L'élite seigneuriale canadienne se réjouit plus encore puisque c'est dans ses rangs seulement que sont nommés les conseillers législatifs catholiques. En 1775, on dénombre sept catholiques contre 13 protestants au Conseil législatif. Comme le souligne l'historien Pierre Tousignant, l'Acte de Québec confirme et renforce le sentiment des grands seigneurs qu'ils sont les seuls véritables porte-parole attitrés de la collectivité canadienne-française. Pour le conseiller-seigneur Lacorne de Saint-Luc, l'Acte de Québec n'était rien de moins qu'une « Chartre précieuse qui assurera la jouissance des Privilèges et de la Religion du peuple de cette province ».
Des critiques de la Constitution
En revanche, lorsque fut connue la composition du Conseil législatif, certains Canadiens ne cachèrent ni leur déception ni leur mécontentement. Mais ce n'est que plus tard, entre 1780 et 1784, qu'un mouvement réformiste canadien se forme véritablement, et ce, dans le giron des démêlés judiciaires qui opposent alors Pierre Du Calvet au gouverneur Haldimand.
Du côté des marchands britanniques, la réaction à l'endroit de l'Acte de Québec est immédiate. Dès 1774, ils font parvenir des pétitions à Londres pour obtenir son abrogation. Ils plaident en faveur de l'instauration d'une assemblée législative élue et demandent la protection de l'habeas corpus.
En 1775, le débat est relancé aux Communes britanniques, quand l'opposition whig demande le rappel de l'Acte de Québec. William Hey, juge en chef de la Province de Québec et membre ex officio du Conseil législatif, siège alors à la Chambre des communes, ayant été élu député de Sandwich en 1774. De retour à Québec en 1775, Hey démissionne cependant, peu après, comme juge en chef de la colonie pour revenir siéger aux Communes. Le 20 février 1776, son seul discours enregistré à la Chambre - avant de laisser son siège la même année - est un plaidoyer défendant l'Acte de Québec.
Ailleurs, dans les Treize colonies américaines, l'Acte de Québec constitue l'une des « Coercive Acts » jugés intolérables, au même titre que le Massachusetts Act. S'ensuit la guerre d'Indépendance américaine (1776-1783) qui, dans la Province de Québec, perturbe les activités du Conseil législatif. Les lois martiales en vigueur à partir du 21 juin 1775 font en sorte que les conseillers législatifs ne se réunissent qu'à trois reprises cette année-là, avant que Québec soit assiégé par les Américains durant l'hiver 1775-1776. Les membres du Conseil ne se réuniront qu'en 1777 seulement.
Des mouvements de réformes
À partir de 1784, Canadiens et Britanniques de la Province de Québec forment des comités conjoints afin de demander la création d'une Chambre d'assemblée. Des pétitions datées du 24 novembre 1784, en anglais et en français, demandent notamment la création d'une chambre d'assemblée « indistinctement composée d'anciens et de nouveaux sujets de Sa Majesté, librement élus par les habitants ». Un total de 2 373 personnes, dont 1 518 Canadiens, signent ces pétitions.
À la même époque, l'arrivée de britanniques loyalistes (réfugiés des États-Unis) change la donne politique et, ultimement, oblige la Grande-Bretagne et le gouvernement de William Pitt (1783-1801) à repenser l'organisation de son empire colonial nord-américain. En 1789, le nouveau secrétaire d'État aux colonies, William Wyndham Grenville, planche sur un projet de nouvelle constitution pour le Canada.
La loi constitutionnelle de 1774 est modifiée le 10 juin 1791. L'Acte constitutionnel de 1791 divisera la Province de Québec en deux entités politiques distinctes, le Haut et le Bas-Canada, et créera, pour chacune, une chambre d'assemblée élue.
Source : « Acte de Québec (1774) », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 10 juillet 2017.
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