vendredi 7 avril 2017

La tragédie de l'État-providence aux États-Unis par Charles Murray (5 sur 5)

Ci-dessous, la cinquième et dernière partie de la série consacrée aux effets de l’État-providence sur le tissu social et moral aux États-Unis selon Charles Murray (voir le premier volet, le deuxième, le troisième et le quatrième).

L’État-providence est aujourd’hui en quasi-faillite sur le plan financier dans presque tous les pays où il existe. Mais cette situation financièrement intenable ne doit pas nous cacher que la principale faillite de l’État-providence est morale. L’État-providence a réellement dégradé la situation des catégories de la population qu’il était censé aider, et la négation de la responsabilité individuelle qui lui est consubstantielle diffuse son poison dans l’ensemble du corps social.

Est-il possible de sauver l’État-providence de cette faillite morale ? Si nous retrouvions miraculeusement les ressources nécessaires pour prolonger son existence, serait-il souhaitable de le faire ? Autrement dit, dans quelles conditions pouvons-nous espérer que les « transferts sociaux », monétaires et non monétaires, produiront plus de bien que de mal ?

À cette question, Charles Murray répond sans faux-fuyants qu’il est presque impossible que les programmes sociaux ne fassent pas plus de mal que de bien. En un mot, la raison en est qu’il est presque impossible que ces programmes ne finissent pas par augmenter le nombre de gens affectés par les problèmes qu’ils soient censés guérir.

Pour soutenir cette affirmation, Charles Murray présente trois « lois » qui, selon lui, affectent tous les programmes sociaux.

Loi n° 1 : La loi de la sélection imparfaite. Toute règle objective visant à définir les bénéficiaires d’un programme social exclura certaines personnes de manière irrationnelle.

Tout programme social doit d’abord définir ses bénéficiaires. Mais tout critère de sélection exclura inévitablement des gens qui auraient en réalité besoin d’être aidés, et inclura des gens qui en réalité n’auraient pas besoin de l’être. La règle, qui est nécessairement générale, ne peut pas être adaptée à l’infinie diversité des cas concrets.

Le caractère imparfait de toute définition des « défavorisés » est connu depuis fort longtemps. Traditionnellement on répondait à ce problème en préférant une sélection trop stricte plutôt que trop laxiste. Il était préférable, pensait-on, de refuser d’aider des gens qui en auraient eu véritablement besoin, plutôt que d’aider des gens qui ne le méritaient pas. La raison pour préférer la sévérité était que toute aide accordée indûment a pour effet de miner le sens des responsabilités à la fois du bénéficiaire de l’aide et de la communauté tout entière. La sévérité aidait à maintenir l’honnêteté de tous, elle servait donc le bien commun même s’il pouvait arriver qu’elle en pénalise injustement certains.

Aujourd’hui les agents de l’État-providence ont l’attitude inverse. Ils répugnent à distinguer entre les « défavorisés » et préfèrent donner à tous ceux qui se présentent plutôt que de refuser à quelqu’un qui en aurait besoin. La raison en est qu’ils ne croient pas qu’il existe un coût moral dans le fait d’aider de manière indiscriminée. Les « défavorisés » ne sont, de toute façon, pas responsables de leur situation, donc, en pratique, la seule limite à l’aide accordée est le budget alloué à l’État-providence, budget qui, cela va sans dire, est toujours insuffisant par rapport aux « besoins ».

À l’heure actuelle, la loi de la sélection imparfaite conduit fort logiquement à des programmes sociaux qui incluent toujours plus de bénéficiaires.

Loi n° 2 : La loi des bénéfices involontaires. Tout transfert social accroît l’intérêt qu’il y a à être dans la situation qui justifie le transfert.

Les transferts sociaux cherchent à remédier à certains manques — trop peu d’argent, trop peu de nourriture, trop peu d’instruction — ou bien à changer certains comportements indésirables — dépendance à la drogue, chômage, délinquance. Dans tous les cas il est absolument inévitable que le transfert social en question augmente l’intérêt qu’il y a à être dans la situation qu’il cherche à changer, soit en augmentant les bénéfices qu’elle procure, soit en diminuant les inconvénients qui l’accompagnent.

Bien entendu cela n’est pas vrai pour ceux qui se trouvent de manière tout à fait involontaire dans cette situation. Il serait absurde de dire que donner une allocation à un paraplégique augmente l’intérêt qu’il y a à être paraplégique. L’existence d’une allocation pour les paraplégiques n’augmente pas le nombre de paraplégiques (à moins, peut-être, qu’elle se compte en millions de dollars).

Mais il est très peu de cas comme celui-ci. Dans la plupart des cas, les situations qui justifient le transfert social sont au moins partiellement volontaires. Le cas le plus typique est sans doute celui du chômeur qui perçoit une allocation. Notre chômeur n’a pas fait exprès de perdre son emploi et il préférerait sincèrement travailler plutôt que de toucher une allocation, mais il ne parvient pas à retrouver de travail. Sa situation pourrait donc sembler totalement involontaire. Mais en réalité son comportement est bien affecté par l’existence d’une allocation. Cette allocation lui permet d’être plus discriminant dans sa recherche d’emploi. Il pourra, par exemple, refuser une offre qui l’obligerait à déménager à l’autre bout du pays, alors qu’il l’aurait accepté s’il avait eu le couteau sous la gorge. On peut parfaitement penser qu’il est bien que notre chômeur ne soit pas obligé de se déraciner brutalement pour retrouver un emploi, mais cela ne change rien au fait que son chômage n’est plus complètement involontaire. Il restera peut-être chômeur plus longtemps, tout simplement parce que l’existence d’une allocation a réduit les inconvénients qui accompagnent le chômage.

Les situations prises en charge par les politiques sociales s’étalent sur un continuum qui va de purement volontaire à purement involontaire, avec très peu de cas appartenant à ces deux extrêmes.
Mais dès lors que la situation ciblée n’est pas totalement involontaire, toute aide a pour effet pervers de rendre cette situation plus attractive ou moins pénalisante, et par conséquent d’augmenter le nombre de ceux qui s’y trouvent.

Pourtant, dira-t-on, ne serait-il pas possible de mettre au point des programmes sociaux dont les bénéfices involontaires sont toujours très faibles, trop faibles pour provoquer une augmentation du nombre de leurs bénéficiaires ?

C’est à ce point que doit être prise en compte la troisième loi.

Loi n° 3 : La loi du préjudice net. Moins il est probable qu’un comportement indésirable change volontairement, et plus il est probable que le programme visant à le changer cause plus de mal que de bien.

Un programme social visant à modifier un comportement doit faire deux choses. Il doit d’une part amener ceux qu’il vise à y participer et il doit d’autre part produire le changement désiré chez les participants. Le problème est que, dans un régime démocratique, il est pratiquement impossible de contraindre les « défavorisés » à participer aux programmes qui leurs sont destinés, et plus impossible encore de les contraindre à changer leurs habitudes. La participation et le changement doivent être volontaires, c’est à dire motivés par l’espérance de quelque bien. Dans une démocratie libérale les programmes sociaux ne peuvent guère utiliser que la carotte, pas le bâton.

Cela implique que le taux de réussite sera très faible, particulièrement avec les plus « défavorisés », c’est-à-dire avec ceux qui sont depuis le plus longtemps dans la situation que l’on cherche à changer. Modifier des habitudes invétérées est très difficile et ne peut guère se faire sans recourir à la punition aussi bien qu’à la récompense. Mais la gamme des punitions dont disposent les agents de l’État-providence est très limitée, et d’autant plus limitée que ceux dont l'on veut modifier le comportement sont considérés comme des « victimes ».

En pratique, un programme social qui s’adresse au noyau dur des « défavorisés » — les chômeurs de longue durée, les délinquants récidivistes, les lignées de mères adolescentes, etc. — doit inclure des récompenses très substantielles pour espérer avoir un effet sur le public visé. Mais plus les récompenses sont substantielles, plus la situation en question devient désirable, et plus le nombre de ceux qui s’y trouvent grandira.

Au total, le programme social aura causé un préjudice net à la société, et sans doute aussi aux « défavorisés » dans leur ensemble.

La conséquence pratique de tout ce qui précède est assez claire et Charles Murray n’hésite pas à la tirer, sans bien entendu se faire d’illusions sur la possibilité que ses propositions soient un jour adoptées. Puisqu’il est impossible de défaire le nœud gordien de l’État-providence, la seule solution est de le trancher, c’est-à-dire de supprimer l’État-providence. Plus précisément, Charles Murray en vient à la conclusion qu’il serait préférable de supprimer toute forme d’aide gouvernementale pour les personnes valides en âge de travailler, à l’exception d’une assurance chômage aux prestations bien délimitées. Les personnes valides en âge de travailler se retrouveraient donc sans autre recours que le marché du travail, leur famille, leurs amis, et la charité publique organisée au niveau local, en général au niveau de la commune.

Cette charité publique locale est en effet largement exempte des inconvénients inhérents à la charité publique nationale et peut beaucoup plus facilement être modifiée dès lors qu’elle s’avère contre-productive.

Cette proposition de supprimer l’État-providence n’a pas pour objectif, il faut bien le souligner, d’équilibrer les comptes publics ou de punir ceux qui abuseraient de la charité publique. Elle est motivée par la reconnaissance du fait que l’État-providence fait plus de mal que de bien, précisément à ceux qu’il est censé aider.

Ce sont les « défavorisés » qui seraient les premiers à bénéficier du démantèlement de l’État-providence.

Pourtant, objectera-t-on, supprimer les programmes d’aide aboutira inévitablement à plonger certains dans la misère. Et immédiatement viennent à l’esprit les fantômes de Gavroche et de la petite marchande d’allumettes.

Il est effectivement possible que la suppression de l’État-providence ait pour conséquence que certains se retrouveront sans aucune ressource sans avoir démérité, même si rien n’indique que leur nombre serait élevé, et il est très légitime de se préoccuper du sort des enfants déshérités. Mais nous devons garder à l’esprit que les enfants n’ont pas besoin que de pain. Il est très important de donner à manger à ceux qui ont faim, mais il n’est pas moins important de faire en sorte que les enfants grandissent dans une société qui ne les encourage pas à rester pauvres et dépendants.

Supposons que nous sachions que demain nos enfants seront orphelins et que nous ayons le choix de la famille à laquelle nous allons les confier. Nous pouvons confier nos enfants à une famille très pauvre, si pauvre que nos enfants auront parfois faim et seront toujours mal vêtus. Mais nous savons que dans cette famille pauvre les parents ont toujours travaillé dur, qu’ils feront en sorte que nos enfants aillent à l’école, étudient, qu’ils restent dans le droit chemin, et qu’ils leur apprendront qu’être indépendant est la condition du respect de soi. Ou bien nous pouvons confier nos enfants à une famille dont les parents n’ont jamais sérieusement travaillé, qui seront incapables de superviser l’éducation de nos enfants, mais qui disposent en abondance de nourriture et de vêtements, fournis par autrui. Devant une telle alternative, notre choix ne serait pas douteux. Mais si pour nous-mêmes le choix est évident, quelle légitimité avons-nous pour bâtir un système qui, en pratique, fait un choix différent pour les enfants des autres ?

Nous pouvons évidemment toujours souhaiter ne pas avoir à faire un tel choix. Nous pouvons toujours souhaiter avoir un système de charité publique qui à la fois aide les plus démunis et les aide à s’aider eux-mêmes. Mais cela restera de l’ordre du souhait. Nous avons déjà essayé de bâtir un tel système de charité publique. Il a échoué, et il était inévitable qu’il échoue.

Nous devons faire face à cette réalité désagréable. Nous aimerions tant pouvoir aider tout le monde sans nuire à personne. Mais cela n’est pas possible.

Comme le dit fort justement Charles Murray en conclusion de son livre, le vrai débat au sujet de l’État-providence n’est pas entre les comptables qui voudraient réduire les déficits et les compatissants qui voudraient aider les pauvres. Si l’État-providence se réforme un jour, cela ne sera pas parce que les avares l’auront emporté, mais parce que les gens généreux auront cessé de se raconter des histoires.



Épilogue.

En 1962, Michael Harrington publiait The Other America. Avec ce livre, la notion de pauvreté structurelle faisait son entrée dans le débat public américain. Le livre fut un énorme succès, tout particulièrement auprès des décideurs politiques. Le président Kennedy, après avoir lu The Other America, lança les prémisses de ce qui, quelques années, plus tard allait devenir La Grande Société.

En 1996, le président Clinton signait, avec le soutien des élus républicains au Congrès, une loi qui réformait en profondeur une partie du Welfare State et notamment le système d’aide à destination des mères célibataires. Le succès fut spectaculaire. Pour la première fois depuis des décennies, un nombre considérable de gens quittèrent les registres de l’État-Province pour retrouver le monde du travail.

Pour la première fois depuis des décennies, le taux de pauvreté se mit à décliner pour les catégories de population touchée par la réforme. (voir par exemple ici).

Derrière cette réforme, Losing Ground, de Charles Murray. De la même manière que The Other America peut être considéré comme le point de départ intellectuel de La Grande Société, Losing Ground fut le point de départ intellectuel d’un vaste mouvement politique qui aboutit à la réforme de 1996.

Les réformes mises en œuvre en 1996 étaient bien loin d’être aussi radicales que celles que suggérait Charles Murray dans son ouvrage, mais elles étaient basées sur le diagnostic qu’il avait établi dix ans plus tôt. Leur succès a prouvé, autant qu’il est possible, à quel point ce diagnostic était juste.

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